ESTATUTO DA CIDADE E A IMPORTÂNCIA DO PLANO DIRETOR COMO INSTRUMENTO CONCRETIZADOR DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPIEDADE.
A Constituição Federal de 1988 alçou a função social da propriedade ao patamar de direito fundamental e de princípio da ordem econômica, haja vista o que dispõem os arts. 5º, inc. XXIII e 170, inc. III, tornando-a intrínseca ao próprio conceito de propriedade – e não uma função exógena a ser cumprida de forma complementar ao seu exercício. Ademais, ao tratar da política urbana, o § 2º do art. 182 dispôs sobre a função social como pressuposto do próprio direito à cidade e do cumprimento de suas funções sociais com base em Planos Diretores para cidades com mais de vinte mil habitantes, a partir de uma lei nacional que viria a ser, justamente, o Estatuto da Cidade.
A CF/88, no capítulo dedicado à política urbana, estabelece que a política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. (Art. 182, caput). O diploma a que alude o texto constitucional é a Lei 10.257/2001 (Estatuto da Cidade).
Assim, passados 13 (treze) anos da previsão original do Plano Diretor, foi somente com a Lei 10.257/2001, popularmente conhecida por Estatuto da Cidade, que o instrumento foi, a nível federal, regulamentado:
Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2º desta Lei.
Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana.
- 1º O plano diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.
- 2º O plano diretor deverá englobar o território do Município como um todo.
- 3ºA lei que instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a cada dez anos.
- 4ºNo processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão:
I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade;
II – a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos;
III – o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos.
Ainda que o Estatuto da Cidade não contemple normas definidoras de conceitos tampouco impositivas de obrigações específicas à tutela do meio ambiente, ao contrário do que faz com a propriedade e o uso do solo, é manifesta sua contribuição em relação à proteção do meio ambiente urbano.
De acordo com o art. 2º, caput, do Estatuto da Cidade, a política urbana objetiva ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana. Como é cediço, a ordem constitucional une, indissoluvelmente, a função social ao direito de propriedade.
Segundo a Constituição Federal de 1988, os Municípios com mais de 20 mil habitantes devem adotar, obrigatoriamente, um Plano Diretor como instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana (art. 182, § 1º). Ademais, para as cidades com mais de 500 mil habitantes, há a necessidade de um plano de transporte urbano integrado e que seja compatível com o Plano Diretor já assumido. O Plano Diretor deve conter os critérios e as exigências fundamentais para ordenar a cidade, visando a atender à função socioambiental da propriedade, que deve ser definida no âmbito do próprio Plano Diretor.
Dessa forma, se o Estatuto da Cidade estabelece as diretrizes gerais de política urbana, o Plano Diretor estabelece as diretrizes específicas, direcionadas ao atendimento da realidade e das necessidades locais. Após a aprovação por lei municipal, o Plano Diretor torna-se parte do planejamento municipal, incidindo sobre o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual do Município.
Régis Fernandes de Oliveira, ao comentar os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, ressalta que há uma remissão do texto constitucional à lei ordinária federal para a definição de diretrizes gerais para a política urbana, porém “a especificidade, como não poderia deixar de ser, compete ao Município, atendendo a suas necessidades locais e decidindo de acordo com os superiores interesses da cidade”
Dessa forma, o Estatuto da Cidade deixou a cargo de cada Município efetivar os seus dispositivos segundo as características locais, regulamentadas no Plano Diretor.
PLANO DIRETOR
Plano diretor pode ser definido como “um conjunto de princípios e regras orientadoras da ação dos agentes que constroem e utilizam o espaço urbano”.
O Plano Diretor, portanto, é, em última análise, o mais relevante instrumento concretrizador da política urbana. É a partir de seus preceitos, inclusive, que é aferido o cumprimento da função social da propriedade urbana.
A primeira previsão acerca do Plano Diretor foi feita na Constituição Federal, promulgada em 1988:
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
- 1ºO plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
- 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
- 3ºAs desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.
- 4ºÉ facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I – parcelamento ou edificação compulsórios;
II – imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III – desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
Considerado um instrumento de política pública voltado ao planejamento municipal, o Plano Diretor define como será feita a expansão urbana, a fim de garantir o máximo aproveitamento do espaço disponível na cidade, estabelecendo a função social da propriedade.
O objetivo do Plano Diretor não é resolver todos os problemas da cidade, mas tentar ser um instrumento para a definição de uma estratégia para a intervenção imediata, e assim estabelecer princípios de ação para o conjunto dos agentes na construção da cidade.
A importância do Plano Diretor é constitucionalmente ampliada ao se condicionar, no parágrafo 2o do artigo 182, o cumprimento da função social da propriedade urbana ao atendimento das exigências fundamentais nele contidas. Ao regulamentar os artigos 182 e 183 da CF, o Estatuto da Cidade fixa-se como balizador, como orientação para elaboração do plano diretor, de modo a que o mesmo venha a assegurar a todos existência digna.
Nessa linha, o plano diretor é o principal plano urbanístico, eis que o artigo 182, §1º da Constituição brasileira, o coloca na elevada posição de “instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana”. Os demais planos e projetos urbanísticos, cuja função é detalhar o plano diretor, devem, justamente por isso, estar em relação de coerência com ele.
O Plano Diretor não deve ser visto, de acordo com Silva Júnior (2006), como um plano de governo, que estampa a visão do prefeito, ele deve representar os anseios de todos os cidadãos sobre o desenvolvimento municipal. O principal objetivo do Plano Diretor (BRASIL, 2004), é estabelecer como a propriedade desempenhará sua função social, de forma a assegurar o acesso à terra urbanizada e regularizada e, também, reconhecer a todos os cidadãos o direito à moradia e aos serviços urbanos.
O Plano Diretor é um importante instrumento para o pleno desenvolvimento do município e para que a cidade e a propriedade cumpram mais satisfatoriamente suas funções sociais. Em todos os casos, obrigados pelo Estatuto da Cidade, ou não, é desejável que todos os municípios brasileiros conheçam a sua realidade, que se dediquem a reduzir as desigualdades, a prevenir a degradação ambiental, a melhorar a qualidade de vida e a buscar o pleno desenvolvimento sustentável de suas potencialidades. Elaborar e aprovar o Plano Diretor sempre será providência indispensável para implementar a maioria dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade. (BRASIL, 2004, p. 17).
Sobre a obrigatoriedade de elaboração do plano diretor, contida no art. 41 do Estatuto da Cidade, cabe destacar que, no caso de cidades com menos de vinte mil habitantes, constitui uma faculdade do Município, mas não pode se tornar obrigatória por força de lei estadual ou federal, sob pena de violar o princípio constitucional da autonomia dos Municípios.
O PLANO DIRETOR E A REURB.
O principal objetivo do Plano Diretor, é estabelecer como a propriedade desempenhará sua função social, de forma a assegurar o acesso à terra urbanizada e regularizada e, também, reconhecer a todos os cidadãos o direito à moradia e aos serviços urbanos.
Dentro dessa mesma perspectiva, como outro instrumento do Estatuto da cidade e, com o objetivo de solucionar o problema habitacional surgido com as ocupações irregulares ao longo dos anos, surge a Lei 13.465/2017, que dispõe sobre a Regularização Fundiária Urbana (REURB).
Tal Lei define a Regularização Fundiária de Imóveis Urbanos como um conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinadas à incorporação dos núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e à titulação de seus ocupantes.
Para Michely F. F. Cunha, a Regularização Fundiária Urbana é “um processo de intervenção pública, que objetiva legalizar núcleos urbanos informais, melhorando a qualidade de vida dos ocupantes, além de conferir segurança jurídica à situação fática. Essa nova regulamentação flexibiliza tradicionais princípios do Registro Imobiliário, como por exemplo o da continuidade, especialidade objetiva, subjetiva, territorialidade e disponibilidade, permitindo maior alcance do comando constitucional da função social da propriedade.”
Assim, essa legislação se aplica às situações que já existem, não é utilizada para aprovação de parcelamentos de solo ou empreendimentos novos, visto a disponibilização de flexibilizações de natureza urbanística, ambiental e registral.
Com base nesse princípio, pode-se dizer que a regularização fundiária não se resume à regularização jurídica ou cartorária. Goés tratou as fases que compõem uma regularização fundiária dividindo-as em urbanística, ambiental, social e jurídica:
“A regularização urbanística envolve a projeção de medidas de adequação ao parcelamento ilegal do solo, visando à implantação da infraestrutura mínima necessária para o desenvolvimento saudável da vida humana. A regularização ambiental diz respeito a ações e programas preventivos e compensatórios para o meio ambiente e confunde-se, em parte, com a modalidade urbanística, já que a projeção de equipamentos de esgotamento sanitário e de água tratada, por exemplo, atendem ao prisma ambiental da regularização fundiária.
Na regularização social, o Município busca inserir a população ocupante dos assentamentos ilegais na comunidade, levando os equipamentos públicos indispensáveis para caracterizá-los como cidadãos, como creches, escolas, postos de saúde, cursos profissionalizantes e outras ações relativas à promoção humana, buscando a geração de renda e a capacitação profissional e intelectual dos seus moradores.
A regularização jurídica engloba a pesquisa de documentos da titularidade da gleba, cadeia sucessória, plantas e cadastros existentes, a fim de possibilitar a titulação dos lotes individualizados e oferecer a segurança jurídica aos que lá moram, bem como legitimar os Entes Políticos a aplicarem recursos públicos nas áreas privadas parceladas clandestinamente.” GOÉS, (2014).
Verifica-se no art. 10, VIII, que o legislador evidencia a política de desenvolvimento urbano, a qual é estabelecida igualmente no art. 182 da Constituição Federal:
CF/88, art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
Lei n° 13.465/17, art. 10 (…) VIII – ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios devem reproduzir sua política de desenvolvimento urbano tendo como norte os princípios da sustentabilidade ambiental, econômica e social. A implantação de políticas de estrutura de territórios deve prezar pela ocupação do solo de maneira apropriada para resultar em utilização funcional.
Os objetivos da Reurb estão descritos no art. 10 da Lei de Regularização Fundiária Rural e Urbana, in verbis:
Art. 10. Constituem objetivos da Reurb, a serem observados pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios:
I – Identificar os núcleos urbanos informais a serem regularizados, organizá-los e assegurar a prestação de serviços públicos aos seus ocupantes, de modo a melhorar as condições urbanísticas e ambientais em relação à situação de ocupação informal anterior;
II – Criar unidades imobiliárias compatíveis com o ordenamento territorial urbano e constituir sobre elas direitos reais em favor dos seus ocupantes;
III – Ampliar o acesso à terra urbanizada pela população de baixa renda, de modo a priorizar a permanência dos ocupantes nos próprios núcleos urbanos informais regularizados;
IV – Promover a integração social e a geração de emprego e renda;
V – Estimular a resolução extrajudicial de conflitos, em reforço à consensualidade e à cooperação entre Estado e sociedade;
VI – Garantir o direito social à moradia digna e às condições de vida adequadas;
VII – Garantir a efetivação da função social da propriedade.
VIII – Ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes;
IX – Concretizar o princípio constitucional da eficiência na ocupação e no uso do solo;
X – Prevenir e desestimular a formação de novos núcleos urbanos informais;
XI – Conceder direitos reais, preferencialmente em nome da mulher;
XII – Franquear a participação dos interessados nas etapas do processo de regularização fundiária.
A principal finalidade dessa Lei é a regularização dos núcleos urbanos já existentes, tendo em vista a irreversibilidade da urbanização ser requisito necessário para a aplicação da Reurb, objetivando regularizar o que fora realizado de forma errônea e buscar agir corretamente no futuro.
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